中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究

2022-09-28
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周雪光

第1章 导论：中国国家治理的制度逻辑

  • ［科学技术革命］为什么发生在欧洲和西方？为什么不是在中国？

  • 中国独一无二的命运是，在其他古代文明消亡以后很久，中国的文明坚持了下来；这种坚持所包含的意义不是僵化，而是一系列的再生。

  • 在21世纪，中国是这个世界上唯一一个将前19世纪的幅员、人口和政治文化保持在主权国家和民族范畴内部的社会。

  • （1）与其他古老文明相比，为什么中国文明有机体可以在历史上生存如此之久？

  • （2）为什么中国在历史上有一度辉煌的文明历程，又有长期停滞徘徊的经历？

  • （3）为什么中国社会在近几十年里突然迸发出巨大的活力？

  • 宏观上，中央与地方关系在集权与放权的抉择中轮番交替，自上而下的运动式治理整顿在不同领域中重复出现，林林总总的政治教育运动绵延不断，法律制度、理性官僚制度的发展举步维艰。

  • 它们背后是否存在着一个稳定共享的制度逻辑？在这些纷杂不一的现象背后是否隐藏着中国国家运行和中国大历史演变的深层密码？

  • 这些密码是不是有助于我们进一步认识中国文明的绵延进程和未来走向？

  • 一个国家的运行过程、解决问题的能力与方式、应对危机的抉择、中央与地方政府间关系、国家与社会的关系，都是建立在一系列制度设施之上的。

  • 我的研究策略是，从现实出发，从微观着眼，以近距离的田野观察为素材，进一步思考理解这些现象背后的内在联系和机制，由微观及于宏观，由现实观察及于历史过程，由中国场景及于比较视野，进而寻找解读国家治理深层密码的线索。

  • 中国政体的突出特点是以中央政府为中心的一统体制，即中央政府对其广大国土及居住其上的民众、各个领域和方面有着最高和最终的决定权。

  • 中国国家治理的一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力，即这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁。

  • 统体制中，这一矛盾无法得到根本解决，只能在动态中寻找某种暂时的平衡点。

  • 一统体制有着两个基本维系机制——官僚体制和一统观念制度。

  • 在当代社会，这两个机制受到了多重挑战：官僚组织承担了越来越多的治理功能，不堪重负；一统观念制度受到多元社会的碰撞挑战，难以为继。

  • 系列应对机制应运而生：（1）决策一统性与执行灵活性以及逐级代理制的动态平衡，（2）政治教化的礼仪化，以及（3）运动式治理的“纠偏”机制。

  • 虽然这一系列机制缓和了一统体制与有效治理之间的矛盾，但它们与现代国家制度建设不兼容甚至冲突，衍生了其他始料未及的后果，因此潜伏着极大的危机。

  • ，国家建设在集权与放权、名与实、“失控”与“纠偏”的两个极端之间摇摆转换，对已经负荷累累的一统体制造成不断的冲击振动；稍有不慎，则可能酿成局势动荡。第二，这一体制的制度逻辑限制了制度创新和可能抉择的空间，使得依法治国、官僚理性、专业化过程难以充分展开，只能畸形生长，为中国未来的发展前景投下更大的不确定性阴影。

一统体制与有效治理：中国国家治理的一个深刻矛盾

  • 任何一个国家政权都面临着竞争生存的压力，面临着所属疆域内经济与社会发展的挑战。不同国家因其面临生态环境、统辖规模和治理模式的差异，所面临的困难和挑战也每每不同。

  • 国家治理模式不是任意选择的，常常与一个国家的历史演变过程有着深刻关系，有明显的途径依赖性（

  • 中文中的“国家”概念有着“民族”（nation）与“国家政权”（state）的双重含义。

  • 国家治理模式有两个主要线索：一是中央权威与地方权力间关系，一是国家与民众间关系。

  • 中国历史上国家政权的基本特点是中央权威一统而治，即所谓“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”

  • 在这一特定的国家治理模式下，一统体制将中央政府与辽阔的国土、漫长的疆土边界、不平衡发展的区域、多样的文化制度、数以亿万计民众的生计，以及各种自然、人为的灾害和危机紧密地联系在一起了。

  • 在民族平等、公民权利和人民国家的合法性宣称之下，现代国家在‘革命’‘解放’和‘合法权利’等名义下将个人重新组织到国家主导的集体体制之中，从而赋予现代国家对于个人的更为直接的控制权”

  • 国家治理面临的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷。

  • 学者经常引用评价不同国家的治理模式，如新加坡模式、日本模式等等。这些讨论大多忽略了一个重要的维度，即国家治理的规模 。

  • 从国家内部社会生活的组织过程来看，国家政权不能持久地建立在强权统治或高压政治之上，而需要得到民众的认可和服从；为此，国家通过各种整合机制和制度安排来完成这一使命。

  • 国家规模在经济发展、国家稳定和国民福利诸方面的优势和劣势。

  • 大国因内部群体和文化差异性在内部整合上要付出更多的代价；但国家规模提供了市场规模，因此大国有利于经济增长，有利于降低那些必需公共品（如国防）的固定成本。

  • 组织成员因其特定角色和位置，有着各自的私有信息，必然以此寻租，而“寻租是一个官僚组织运行必不可缺的润滑剂”

第2章 国家治理逻辑与中国官僚制：一个韦伯理论视角

  • 任何权力……都有为自己之正当性辩护的必要。

  • 中国官僚体制为国家治理提供了稳定的组织基础和微观过程。

  • 对于今天的民众百姓来说，日常生活中无所不在的官僚制组织即是国家。

  • 国家治理的诸多机制大多是在“用”官僚机器以实施其意图又不得不“治”官僚体制偏离其意图这一矛盾中产生的。

  • 从理论分析上将执掌最高权力的“国家”（或皇权）与“政府”（官僚体制）区别开来，

  • 我的研究出发点是，官僚体制作为一个特定的组织形态，其运作过程和行为方式有其内在机制，是可以分析的。

“君主官僚制”的延续与转型：当代中国官僚体制分析

第4章 运动型治理机制

  • 针对官僚体制困难及其组织失败的另一个应对机制：运动型治理机制。

叫魂事件、“大跃进”、“文革”：重新审视运动型治理机制

  • 乾隆时期应对自然灾害的“荒政”，也呈现了皇帝直接干预推动，叫停官僚常规机制，以运动方式进行紧急动员的类似情形

  • 大跃进”时期毛泽东启动政治动员、打破已有常规官僚体制的“小脚女人”节奏的尝试，这一动员过程伴以撤换官员、舆论造势、各地各行业各单位跨常规边界的竞赛推动之

  • 在当今的共和国运行中，如村庄选举、城市维稳、植树造林和资金动员等各种场景中，随时可见

  • 运动式治理的突出特点即是（暂时）打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。

  • 大跃进的深层机制在于，看似高度分权的锦标赛实际上是在高度集权和国家对社会资源全面控制的基础上展开的。也就是说，全面的高度集权和控制才是锦标赛得以发动的最重要条件。

  • 由于目标置换、政治凌驾专业、异化等因素的制约，任何一个国家运动都不可能永续发展。因此，从总体上看，国家运动总是间歇性发生，并从长期来说趋于消退。

  • 国家运动的实际发生，需要同时具备三个条件：一是国家对社会改造有强烈抱负或面临强大的绩效合法性压力，因而对社会改造的态度比较积极甚至激进；二是国家的基础权力严重滞后，致使国家无法通过制度化、常规化和专业化途径实现社会改造目标，不得不采用运动这样的激进手段；三是国家的专断权很大，在采用激进手段时无需经过社会同意，社会也无法制约

  • 在运作方式上具有明显的非制度化、非常规化和非专业化特征

  • 怀特把运动式治理看作是革命政体特别是毛泽东对官僚体制的批判，与冯仕政提出的“革命教化政体”的框架颇为相似。

  • 乾隆时代的叫魂事件、荒政动员，与中国现代史上种种政治运动有着许多相似之处，启示着我们在更为广阔的历史背景下，探讨运动型治理机制产生和再生产的渊源。

  • 在中国的大一统体制中，存在着中央集权与地方治理之间的深刻矛盾，而运动式治理则是针对这一矛盾及其组织失败和危机而发展起来的应对机制之一。

专断权力、卡理斯玛权威与运动型治理机制

  • 在事件早期，常规机制起着主导作用，地方官吏按照常规审理叫魂妖术案件，或就事论事地加以处置，或见怪不怪地推到一边。

  • 叫魂妖术引起的持续社会动荡，终于溢出了官僚过程的封闭渠道，惊动了弘历皇帝，导致了运动型治理机制的启动。

  • 上面急催厉责，下面步步紧跟，整个过程大张旗鼓、雷厉风行、立竿见影。

  • 为什么皇权可以叫停官僚常规过程而以运动型机制替代之呢？为什么清朝各层级官僚没有像韦伯式组织官员那样根据规章制度来抵制和对抗呢？

  • 常规与运动双重过程建筑在特定的“官僚君主制”之上。

  • 常规权力（routine power）和专断权力（arbitrary power）

  • 前者建立在官僚体制的等级结构和规章制度之上，以常规程序和文牍制度来处理日常事务；而后者则来源于君主超越官僚体制的最高权力。

  • 对于一个管理着数以亿万计民众的庞大官僚体制来说，这一体制经过日积月累的修补增订，难免层次繁多，叠床架屋，诱发了风险规避、见机行事的官僚行为。官僚机器一旦运转起来，有自身节奏轨迹，其惯性和惰性都难以有效制约，并不总是按照君主意志行事，时常有失控倾向。而且，这些规则一旦切实行使，也会束缚君主手脚。

  • 与此同时，他对于如何保持自己的特殊地位、超官僚权力和自主性，也会理所当然地感到关切。结果，他不得不持续斗争挣扎，以避免自身的官僚化

  • 运动型治理机制是君主在这一体制中的得力武器。

  • 君主任意干涉官僚体制过程的专断权力是其最高权力的体现，运动型治理机制则是这一权力有力实施的表现方式，即皇权通过运动型治理机制来打断官僚机制的惯性过程，将官僚体制的运行重新纳入君主意图期待的轨迹之上。

  • 中国官僚体制的核心是“向上负责制”。

  • 向上负责的制度造就了官员两重性：一方面，日常工作中小心翼翼，避重就轻，规避风险；另一方面，一旦把握上司意图，则积极跟进，以求赏识。

  • 在2008年北京奥运会前后，笔者在北京邻省基层观察到这样的情形：省政府从各省属机关抽调大批干部到基层单位进行维稳工作，要求进驻每一个乡镇。县政府上行下效，在县属各机构和企事业单位抽调干部，进驻每一个村庄。镇政府则是叫停其他一切工作，将镇政府工作人员集中调配，站岗查路，密集监管，为奥运安保服务。由省及市及县及镇，如此这般，长达数月。

  • 当代中国的党务系统有更为广泛的作用：一方面它成为常规权力的制约机制，另一方面它成为贯彻专断权力的意图的动员设置，通过政治动员方式来实现目标，

  • 党政双重权威在各类组织中共生并存的结构可以说是历史上专断权力与常规权力两种权力关系的现代版本。

  • 最高权力者可以通过党的系统打断常规治理过程，启动政治动员机制，以此超越前者束缚，达到某一目标，或者解决前者自身的问题。

  • 专断权力凌驾常规权力之上，而后者也发展出种种应对、制约前者的策略，导致了运动式治理的局限性和代价，其中代价之一是失控的危险性。

  • 在向上负责制体制激励下，官吏只能闻风而动，甚至投机取巧。

  • 运动治理导致基层官员失控，为私利勒索、开脱责任而滥用权力，不重证据的“严打”为诬陷、报复、泄私愤等敞开大门。

  • 这些运动式做法旨在打破原有常规节奏，使之进入一个高度动员、高度运转的轨道。

  • 第一，如前所述，运动型治理机制的最大特点是，暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图。但是，运动式治理本身突破常规、集中资源和注意力的特点，常常为不同群体借此追求利益和诉求提供了契机，导致失控的危险和高昂的交易成本。

  • 间歇的、短期的。

  • 运动式治理一旦进入常规（routinization），就会发生相应的变化，为官僚体制的常规节奏所制约，从而失去了运动型治理机制本身的特点，重新陷入常规机制的潜在困难中。

  • 第二，运动型治理机制作为常规机制失败的应对机制这一思路帮助我们认识其启动的条件和时机。

  • 运动式治理常常发生在组织环境突变的情形下，如重大灾害、危机，官僚体制无法以常规机制应对之时。其次，当某一重大事件暴露出官僚体制常规机制的严重弊病，这为当权者启动运动型治理机制提供了口实和契机。

  • 再次，运动型治理机制常常是在政策发生重大变动但常规机制惯性未能适从的情形下启动。

  • 第三，我们不难注意到，运动式治理常常采用大张旗鼓、制造舆论声势、全面动员的形式。

  • 叫停原有的常规机制，打断其惯性和节奏；

  • 第四，运动型机制的作用之一，是对在国家政策执行过程中各地方政府表现出的灵活性的纠偏和规范边界。

  • 同一现象可能有截然不同的解释；一旦超越了某种临界度，触动权威体制的神经，灵活性就演变成为偏离甚至对抗。但是，这些运动治理的目的并不是取消这些“灵活性”，而是通过间或的运动来规范“灵活性”的边界，从而在权威体制和有效治理间保持一个动态的平衡。

第6章 基层政府间的“共谋现象”

  • 前者为维系强大国家提供了组织基础和象征性基础，而后者为国家运行的实际过程和有效治理提供了基本条件。

  • 基层上下级间在执行更上级部门所部署任务时的共谋行为

  • 正式谈判与非正式共谋是下级针对上级不同策略的应对抉择。

问题与现象

  • 在中国政府组织制度中，贯彻执行上级政府的各项政策指令是基层政府的一个重要工作内容。

  • “上传下达、令行禁止”

  • 当省里来检查时，市、县、镇联合起来对付省的检查团；当市里来检查时，县镇就联合起来对付市里的检查团。省里到县里检查时，事先不通知去哪个镇或村。但是，实际上各地政府都联合起来对付检查团。

  • 值得强调的是，我所关注的基层政府“共谋行为”是在中性意义上使用的一个分析概念。

  • 这些“共谋现象”在很多情况下是基层政府执行政策时所表现的灵活性和适应性，是制度创新的一个重要源泉。

“共谋行为”的组织基础和制度环境

  • 在经济学研究中，“共谋行为”（collusion，亦译“合谋行为”）这一概念指在非充分竞争的寡头市场（oligopoly）条件下，几家大公司秘密协商定价、瓜分市场等违反反垄断法的经济行为。

  • 不对称信息使得公司所有者（委托方）无法有效控制经理（管理方）和员工（代理方）之间的共谋现象。

  • 随着现代组织（如政府组织、公司、学校、非营利组织）规模的扩大，一个困扰官僚组织的现象也日益凸显出来，即政策制定与政策执行环节之间的松散连接、分离偏差甚至相互对立。

  • 组织上层的决策意图在实施过程中被具体执行者注入不同的解释、使用不同的执行方式，因此被曲解、转嫁，其结果常常与决策的初衷大相径庭，甚至适得其反。

  • 组织规模的扩大意味着，行政命令得以贯彻执行的链条相应地拉长，因此更多的中间机构和人员参与执行的过程中。

  • 组织成员并不是机械执行上级命令的抽象“组织人”，而是由带有各自想法、情感、利益的社会人构成的。

  • 他们必然要把自己的认知、思想、利益带入执行过程。

  • 执行过程是组织决策过程的延续。

  • 在这个意义上，一个没有考虑执行过程的决策是一个不完整的决策；同样的，一个没有将执行过程考虑在内的决策研究是一个不完整的决策研究。

集体无作为：一种特殊的集体行动形式

  • 民众的不合作、不作为等消极态度和行为

  • 集体无作为可能会采取不同的形式：缺乏热情参与国家发动的政治运动，消极抵制自上而下的政策指令，工作单位中的旷工和无效率，躲避公共义务，与官方意识形态相悖的次文化的出现，等等。

  • 农民对国家有关政策的漠不关心和消极对待的行为制约了国家实施政策的能力，从而迫使国家不得不放弃这些政策而转向新的政策。

  • 当国家政策转向政治压制和控制紧缩时，公开的抗争会受到严厉的惩罚，人们通过诉诸隐性的抵抗形式来保护自己。

  • 1979年之前的农业集体化剥夺了农民的土地，这一政策遭到了农民策略性的抵抗，表现在人民公社时期普遍存在的搭便车、低效率和逃避义务等行为。

  • 农业的高增长率关键在于人的因素，

  • 改革前的集体无作为极大地削弱了国家汲取资源的能力。

  • 市场经济的波动也会诱发类似的反应，但这里的不同之处在于，中国社会中的人们应对的不是市场的不确定性，而是政治的不确定性，而且他们的个人行为汇集成为集体行动，直接转化成为政治压力。

  • 集体无作为是中国政治背景下的一种隐性的“抗议”。它虽然没有明朗的符号标志，但它发出的信息却是清晰响亮的。

  • 在社会主义国家中，人们的行为更多地表现为集体行动和集体无作为之间的转换，不管个人追求公共产品还是追求自身利益，他们的行为的“大数”性质和目标指向都具有“集体”的特性，因此常常表现为对国家垄断的挑战。

稳定、停滞与循环：中华帝国国家治理的基本特征

  • 中华帝国的历史架构今天依然大致完整地保留下来，并且有再度辉煌的发展。

  • 金观涛、刘青峰

  • 从西汉到清末，中国社会都是由上、中、下三个层次整合而成的。社会上层是以王权为中心的大一统官僚机构，中层是士族缙绅对地方和农村事务的管理，下层是宗法家族组织。

  • 利用儒家文化的社会功能消除地主权力和家族组织与国家之间的对抗，使得地主的乡村统治和宗法家族对村庄的管理成为大一统官僚机构的延伸。这样，社会上层结构和农村中下层组织便牢固地结合成一个整体

  • 治理规模是中国国家治理所面临的极大挑战，其基本困难在于一统体制与有效治理之间的矛盾。

  • 在这个历史长河中有两个权力并存：一是最高决策者的专断权，二是官僚体制的权力。国家权力在历史上体现于皇权，官僚权力则执于三公九卿宰臣大夫、各级官员或今天的中央部委及各级地方政府之手。

  • 皇权与官僚权力之间的张力是中国家产制支配形式的生命力所在。

  • 国家权力因其治理规模之大、行政链条之长，在实际运行中只能通过“授权”于各级官员的形式实施之；而官僚体制内在的组织机制使其在实际运行过程中按已有常规运作，有悖君主意志，或因惰性积习，无所作为。

  • 其一，官僚权力来自自上而下的“授权”；与此相对的是，国家的专断权力可以干预、打断或扭转官僚体制的运行过程。其二，皇权与官僚权力之间的分离以及官僚体制漫长的链条这一特点意味着，权力集团利益在垂直链条上的向上延伸有一定限度，因此，地方性“封建土围子”可以被自上而下过程间或打破。

  • 儒教文化对君主行为的约束

  • 首先，中国国家治理的规模和负荷不得不允许、默许甚至鼓励各地官员在执行政策时有很大程度上的“灵活”空间，而官僚阶层也发展出一系列非正式制度和行为策略来应对自上而下的专断权力。

  • 国家治理的诸多机制大多是在“用”官僚机器以实施其意图并且又不得不“治”官僚体制弊病这一矛盾中演化而生的。

  • 一统体制依赖庞大的官僚体制作为国家治理的组织基础

  • 当代中国的五级政府架构可以说是这一制度的当代版本。

  • 上级政府将各项政策目标（如经济发展、就业、安定、社会福利）和相应配置资源（财政收入、各种治理权）以“打包”形式“承包”给下级的属地政府。

  • 行政发包制

当代中国的国家治理逻辑：延续与转型

  • 当代中国在许多方面延续了中华帝国的治理逻辑

  • 第一，封闭与开放。

  • 新中国诞生于“二战”后国际冲突之中，极强的危机感驱使执政党以经济发展和政治控制为中心任务，毛泽东时期的一系列大规模“国家运动”，从经济领域、文化教育到政治领域，都是在应对国际压力、参与国际竞争的大背景下发生的。

  • 在实际意义上，这种关联从一开始就是以对峙、封闭和排斥为特点的。在20世纪50年代后期与“社会主义阵营”论战决裂之后直至70年代末，中国社会重新进入了一个奇特的封闭状态。

  • 第二，组织制度。

  • 当代官僚制度伴随列宁式政党的组织形式而大大提高了其严密性和动员能力。

  • 其一，在实现领袖抱负、应对危机、集中资源办大事等方面，官僚体制提供了强有力的组织基础。

  • 其二，这一官僚体制的权力、规模和负荷也表现出了明显的弊病和潜在危险。

  • 随着国家意志的强化，治理负荷增加，官僚体制也随之急剧膨胀，行政链条不断延长和复杂化，领袖与官僚体制间的紧张也日益突出。

  • 削弱了国家权力的正统性和合法性。

  • 第三，观念制度。

  • 毛泽东摒弃了历史上“向后看”的传统治理理念和传统权威的合法性基础，而以“向前看”的马列主义历史发展观作为官方的一统观念制度。

  • 在当代中国，严密的政党组织、频繁的政治运动大大压缩了非官方空间，延续和强化了观念制度一统性、垄断性和排他性。

  • 为什么中国社会在近代史上的长期低迷停滞之后出现了如此巨大的活力？

  • 的确，中国政府，特别是地方政府间的竞争的确是推动中国经济高速增长的强劲动力，但究其实质，这一增长模式在很大程度上是全国作为经济实体的数千“诸侯”相互间的持续竞争，这极大地焕发了中国经济的活力。

  • 地方政府以历史上前所未有的经济主体角色参与其中，以强大的行政动员力量，特别是对市场要素（资本、土地、人口流动）的掌控，来推动经济活动的发生。这正是“县域竞争”背后的意义所在。

  • 中国的未来是否可以脱离历史的惯性束缚，何去何从，尚有待回答。

国家治理的挑战和未来

  • 展望中国国家治理面临的挑战和未来趋势，我们的目光再次落在中国的官僚体制之上。

  • 在这一过程中，特别是近年来国家支配形式在追求合法性的压力下，资源向上集中，向官僚权力集中，刺激了官僚体制的急剧扩张，使其延伸于社会各个领域和角落。这一强大的组织能力为实现国家意志、迅速发展经济、提高人民生活水平等方面发挥了巨大作用。

  • 在很大意义上，今天的政府不再单居于凌驾企事业法人之上的统筹、协调和管制位置，也不是仅仅扮演保护、推动本地工商业活动的角色，而是趋于成为自成一体的经济主体，成为与其他法人组织在资源和机会上的直接竞争者。

  • 在这一过程中，官僚体制的权力、意志、绩效互为推动，官僚机制随之蔓延和渗入到经济、社会的各个层面角落。可以说，官僚体制化是近年来中国社会演变的一个大趋势 。

  • 韦伯“合法性基础—权威类型—支配形式”

  • 在传统权威中，民众被传统制度所组织起来，在很大程度上游离在官僚体制之外。在法理权威中，民众通过稳定程序与官僚体制发生联系，有既授权又受制的关系。

  • 卡理斯玛权威

  • 今天由于官僚体制强有力的中间连接，使得国家不得不直接面对着充满紧张的社会。

  • 其一，在法理权威基础缺失的情况下，国家权力官僚化，与历史渊源深远的官僚体制上下联手融为一体，走向官僚专制的支配形式，而不是建立在（韦伯意义上）法理权威之上的官僚制支配形式。如此，官僚体制将窒息中国社会的内在发展动力，封闭停滞之虞难以避免

  • 其二，官僚权力的膨胀与组织失败诱发卡理斯玛权威重登历史舞台，重回历史之旧辙。

  • 依法治国是多年来国家建设的一个主题，但是实际进展步履维艰。

  • 法律制度的核心是一个稳定、刚性的制约机制，即法律面前人人平等，用同一标准尺度来衡量裁决问题。

  • 第一，司法体制的有效运行需要一系列关于立法、司法、监察和执法领域中的变革，这意味着一个新的、独立的权威体系，以及相对稳定、非人格化的法律条文的实施。这对“政令自中央出”的一统体制是一个严峻挑战：法律的稳定性束缚了中央政府使用运动型机制的空间和范围，限制了自上而下的动员能力

  • 第二，独立的司法裁决又对地方政府解决实际问题的能力加以刚性约束，从而限制了有效治理的灵活性。

  • 地方政府的这些做法在很大程度上增强了基层政府解决实际问题的能力，但与此同时，它们不断地侵蚀弱化法治基础和法理观念。

  • 官僚理性一方面否认了中央集权任意干涉的权威，另一方面约束了基层官员行为和执行政策的“灵活性”，加剧了一统体制和有效治理间的矛盾。

  • 所有官僚制思维的基本定式是把所有的政治问题转化为行政管理问题

  • 政府的一个强有力动员机制正是把有关的行政管理问题转化为政治问题。动员型机制的组织基础是动员型政府，而政府要保持动员的高效率和应急能力，就必须突破按部就班的官僚理性，以政治逻辑代替官僚（行政）逻辑。

  • 一统体制的逻辑有利于推行普遍统一的标准，如度量衡标准，但与专业化逻辑难以兼容。

  • 当一个专业人员（如教授）必须按照政治动员的需要来参加各种教化活动时，他（她）必须把自己的专业价值判断束之高阁，去扮演这一仪式化过程的司仪角色。

  • 出路何在？从根本上解决权威体制与有效治理之间的矛盾，需要在制度安排上另辟蹊径。

  • 其一是通过新的治理模式来减缓、转化这一矛盾。

  • 其二是减少各级政府特别是中央政府的一些管理功能，缩小“有效治理”的范围，以社会机制替代之。

  • 减轻权威体制的运行负荷，为根本上解决这一矛盾寻找出路

  • 权宜之计的分权或权力下放并不能使集权导致的种种困境迎刃而解（Treisman，2007），这一点在当代中国集权与放权间不断转换和震荡过程中已经显露无遗。

  • 国家治理有两条主要线索，一是中央权威与地方权力间关系，二是国家与民众间关系。

  • 历史上的社会自组织能力与“政不下县”的治理制度大大减轻了帝国统治者的治国负荷

  • 在当代中国的国家建设进程中，中央政府与民众建立了直接的、全面的关系。一方面，现代国家与民众关系为中央—地方关系提供了新的联接纽带，提供了巨大的社会动员能力；但另一方面，区域间发展不平衡、民生的压力、民权的维护等等又形成了一统体制新的负荷和挑战。

  • 中国社会并不是在被动地“被治理”，而是以自己的逻辑顽强地参与了国家建设和政治过程。

  • 中国社会的多元化发展演变、各种社会力量组织能力与国家治理逻辑互动，将会成为中国发展的主要推动或制约力量，塑造国家治理未来的制度安排和发展方向。

  • 当代中国正处于一个寻求新的支配形式和新的合法性基础的过程中，逐步稳妥地走向法理权威、建立法治国家，这是执政党多年来提出的目标和制度建设的方向。这是一个上下求索、艰难漫长又令人充满憧憬的过程，其中执政党、官僚体制、民众三者关系的构建成为关键所在，特别是如何在法理权威的合法性基础上寻找和建立中国社会和民众所接受、认同的支配形式，建立相应的制度设施，在这个基础上重新构建国家、官僚体制、民众之间的权威关系。

  • 即使在法理权威基础上，本书所讨论的官僚体制诸种内在机制仍旧存在，各种弊病亦无法杜绝。但是，新的支配形式和合法性基础为寻找新的治理机制和制度约束条件提供更大的想象空间。

出版后记

  • 推动中国学术进步，促进国内学术自由，鼓励学界进取探索，是为三联书店之一贯宗旨。

导出于 2022-09-28 14:50:49